ביהמ"ש העליון ביטל את החלטת הממשלה למינוי משרת מנכ"ל משרד המדע והטכנולוגיה

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.             זו עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים כנגד החלטת הממשלה למנות את המשיב 3, מר שר-שלום ג'רבי, לתפקיד המנהל הכללי של משרד המדע והטכנולוגיה, לתקופת נסיון בת 6 חודשים, וזאת חרף חוות דעתה של המשיבה 5, היא ועדת המינויים, אשר מצאה כי הוא אינו עונה על כישורי הסף לצורך המינוי. עתירה זו מעלה לדיון את מעמדם וחשיבותם של כישורי הסף המקצועיים הנדרשים במערכת המינויים בשירות הציבורי בכלל, ולתפקידים בכירים בפרט; היא מעלה לבירור גם את שאלת מעמדה וחשיבותה של ועדת המינויים לבחינת כישורי הסף של מועמדים לכהונת מנהלים כלליים של משרדי ממשלה, הפועלת מכוח החלטת הממשלה, ומונחית על-פי קריטריונים שנקבעו על ידה.

הרקע העובדתי

2.             ביום 20.4.09 החליטה ממשלת ישראל על פיצול משרד המדע, התרבות והספורט לשני משרדים - משרד המדע והטכנולוגיה (להלן: משרד המדע), ומשרד התרבות והספורט - ועל מינויו של משיב 2, הפרופ' דניאל הרשקוביץ, יו"ר סיעת "הבית היהודי", לתפקיד שר המדע והטכנולוגיה (להלן: השר או שר המדע). בסמוך לאחר מכן, ביקש השר כי המשיבה 5, ועדת המינויים הפועלת מכוח החלטת הממשלה בדבר תנאים למינוי למשרות מסוימות (להלן: ועדת המינויים אוהוועדה), תבחן את מועמדותו של המשיב 3, מר שר-שלום ג'רבי (להלן: המועמד) לתפקיד מנכ"ל משרד המדע. לבקשה צורפו קורות-חייו של המועמד, בהם צוין כי הוא בעל תואר ראשון בחינוך ותואר שני במדעי המדינה ומינהל ציבורי; כי בשנים 2005-2008 שימש מזכ"ל המפד"ל (אשר ממשיכתה היא מפלגת "הבית היהודי"), ובמסגרתה נשא בתפקידים שונים החל בשנת 1995; קודם לכן, שימש כמנהל מחוזות חיפה והצפון בתנועת בני עקיבא; וכן צוין כי ייסד את השירות הלאומי לבנים, והיה חבר בדירקטוריונים והנהלות גופים ציבוריים שונים.

החלטת ועדת המינויים

3.             ועדת המינויים, שהורכבה לצורך דיון בעניינו של המועמד, כללה את מר שמואל הולנדר, נציב שירות המדינה, וה"ה ראובן מרחב ויצחק שלף, שניהם אנשי ציבור רבי זכויות ומוכרים, בעלי נסיון רב שנים בתחום המינהל הציבורי. מר ראובן מרחב שימש, בעבר, בנוסף לתפקידיו הרבים בשירות הציבורי, מנהל כללי של משרד החוץ ומנהל כללי של משרד הקליטה. מר שלף שימש בתפקידים בכירים בשירות החוץ הישראלי.

4.             הוועדה בחנה את הנתונים שהוצגו לה על-ידי המועמד, קיימה ראיון עמו, וביום 13.5.09 הודיעה לשר כי "לא מצאה אפשרות להמליץ על מינויו של מר שר-שלום ג'רבי לתפקיד המנהל הכללי של משרד המדע והטכנולוגיה".

           בחוות דעתה המפורטת, ניתחה הוועדה את מכלול הנתונים הצריכים לענין. היא ציינה, ראשית, כי המועמד הינו בעל תואר ראשון בחינוך, ובעל תואר שני במדעי המדינה ומינהל ציבורי. כן ציינה, כי נסיונו המקצועי של המועמד מתמקד ברובו בפעילות במסגרת המפד"ל, בה שימש בתפקידים מינהליים וארגוניים שונים. מאז 2005 הוא מכהן כמזכ"ל המפד"ל (כיום "הבית היהודי"), ובתפקיד זה היה אחראי על ניהולה השוטף של המפלגה, ועל יישום החלטות מוסדותיה המוסמכים. כן היה אחראי לפעילות השוטפת של סניפי המפלגה בכל הארץ, ולפעילות המוניציפאלית של המפלגה. בכלל זה, סייע בגיבוש הסכמים קואליציוניים מוניציפאליים של המפלגה, ופעל בנושא המועצות הדתיות. כמזכ"ל המפלגה, שימש מנכ"ל מטה הבחירות של המפלגה בשלוש מערכות בחירות - שתיים לכנסת ואחת לשלטון המקומי. הוועדה הוסיפה, כי המועמד מכהן כדירקטור בחברות ובעמותות שונות, ובעבר שימש מנהל בתנועת "בני עקיבא" במחוזות חיפה והצפון, ועסק בפעילויות ציבוריות שפורטו בקורות-החיים שהוגשו לוועדה. הוועדה ציינה כי השר, המבקש למנות את המועמד כמנכ"ל משרדו, מכהן, הוא עצמו, כיו"ר "הבית היהודי", ממשיכת דרכה של המפד"ל, בעוד תפקידו של המועמד, כפי שצוין בקורות-החיים, הוא "מזכ"ל המפד"ל ("הבית היהודי")".

על יסוד הנתונים האמורים, הגיעה הוועדה למסקנה ראשונית כי מדובר במינוי בעל זיקה פוליטית ברמה הגבוהה ביותר, מאחר שהשר, שהוא יו"ר המפלגה, מבקש למנות את מזכ"ל מפלגתו למנהל כללי של המשרד, שהוא עומד בראשו.

מנקודת מוצא זו, המשיכה הוועדה והנחתה את עצמה על-פי העיקרון כי במינוי מנהלים כלליים למשרדי ממשלה קיום זיקה פוליטית, כשלעצמו, אינו פוסל אדם מלכהן בתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי. יחד עם זאת, כאשר קיימת זיקה פוליטית ברמה כה גבוהה, נדרשת זהירות רבה בבחינת התאמתו של המועמד לתפקיד. במיוחד כך, לאור אמות המידה בדבר כישורי הסף שהממשלה קבעה ביחס למנהלים כלליים של משרדי ממשלה.

על-פי קו זה, ניתחה הוועדה את כישוריו של המועמד, וקבעה:

"נסיונו הניהולי של המועמד הוא בניהולה של מפלגה. הן מקורות החיים, והן מהדברים שאמר המועמד בפני הוועדה, לא עלה שיש לו כישורים או התאמה של ממש לתפקיד מנכ"ל משרד המדע והטכנולוגיה. אמנם, מדובר במשרד קטן יחסית מבחינת מספר עובדיו, אך מאידך, מקצועי מאד מבחינת מהותו ותפקידיו. הפער הגדול בין רמת הזיקה הפוליטית מחד גיסא, לבין כישוריו של המועמד בהתאמה למשרד הרלבנטי, יוצר מצב בו המינוי אינו נראה אפשרי על-פי הנורמות הקיימות והמחייבות בתחום זה".

           הוועדה המשיכה והסבירה, כי היא ערה לעובדה כי כהונת מנכ"ל משרד ממשלתי מחייבת מידת אמון גבוהה בין בעל התפקיד לבין השר. עם זאת, היותה של המשרה פטורה מחובת מכרז או ועדת איתור, וכוחו של השר לפטר מנכ"ל, אין בהם כדי לפטור את נושא המשרה מעמידה בנורמות כלליות החלות על מינויים בשירות המדינה, ובמיוחד במשרות בכירות, "שהרי מדובר במי שנושא את המשרה הבכירה ביותר בהיררכיה של המשרד, ובתור שכזה, אחראי לניהולו השוטף, למשמעת, ולשמירה על כללי המינהל התקין במשרד". הוועדה הוסיפה, כי נתנה דעתה להלכות בענין המינויים הפוליטיים, המהווים הפרת אמון של הרשות המבצעת כלפי הציבור, ולדברים אשר חזרו ונישנו בענין זה על-ידי מבקר המדינה בדוחו"ת ביקורת שונים שפרסם. עקרונות אלה חלים גם על מינוי מנהל כללי של משרד ממשלתי.

           הוועדה סיימה את חוות דעתה באומרה: "על יסוד הנימוקים שפורטו לעיל, הוועדה לא מצאה אפשרות להמליץ על מינויו של מר שר-שלום ג'רבי לתפקיד המנהל הכללי של משרד המדע והטכנולוגיה".

5.             לאחר מתן החלטת הוועדה, התקיימה הידברות בין השר לבין נציב שירות המדינה, מזכיר הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה ביחס לשאלת מינוי המועמד, אשר הסתיימה בלא שהושגה הבנה. בין היתר, הועלתה במסגרת הידברות זו הצעה כי מועמדותו של מר ג'רבי תובא לדיון נוסף בפני הוועדה, כדי שזו תדון בטענותיו והסתייגויותיו של השר. כן הועלתה הצעה, לפיה המועמד ימונה לתקופת נסיון בת חצי שנה, שבסופה תיבחן מועמדותו בשנית על-ידי הממשלה. הידברות זו הסתיימה בלא תוצאות.

6.             חרף חוות דעתה של ועדת המינויים, הגיש שר המדע הצעה להחלטת ממשלה למנות את מר ג'רבי למנכ"ל משרדו. בהצעה נכתב, כי המועמד עונה לתנאי הסף הנדרשים למנהלים כלליים במשרדי ממשלה, המפורטים בהחלטת הממשלה מס' 86, שכן הוא בעל תואר אקדמי מוכר ובעל נסיון בתפקידים ניהוליים בכירים. הוא הוסיף, כי ביום 4.6.09 ניתנה חוות דעת מטעמו של פרופ' אריאל בן דור מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר-אילן, לפיה אין בעמדת ועדת המינויים, כפי שבוטאה בחוות דעתה, כדי לחייב את הממשלה להימנע ממינויו של המועמד לתפקיד. שר המדע פירט את הטעמים שבגללם הוא סבור כי ראוי למנות את המועמד לתפקיד, ובהם, בנוסף לעמידה בכישורי הסף, כי משרד המדע הוא משרד קטן, ורוב הגורמים הניהוליים בו הם אנשי מקצוע, לרבות השר עצמו. לפיכך, למשרד זה נדרש מנכ"ל שעיקר מומחיותו בתחום הניהולי, והמועמד עונה על כישורים מסוג זה. כמו כן, כיוון שמשרד המדע קיבל עליו את האחריות על תחום השירות הלאומי, ראוי כי למנכ"ל יהיה נסיון מתאים בתחום זה; הוא הוסיף, כי מאחר שהוא, כשר המדע, אינו בעל רקע שלטוני, נדרש כי המנהל הכללי של המשרד יהיה בקיא בתחומים מינהליים ומקצועיים הדרושים לעבודת הממשלה; ולבסוף, נדרש אמון אישי של השר במנכ"ל משרדו, האחראי לביצוע מדיניותו, ואמון כזה שורר בין השר למועמד המוצע על ידו.

7.             לקראת ישיבת הממשלה שנועדה לדון בהצעת שר המדע למינוי המועמד, הגיש היועץ המשפטי לממשלה את חוות דעתו באשר להצעה. בחוות הדעת, ציין היועץ כי הבקשה לאישור המינוי עומדת בניגוד להמלצתה השלילית של ועדת המינויים אשר מצאה את המועמד בלתי כשיר לתפקיד. היועץ המשפטי קבע בחוות דעתו:

"אני סבור כי מן הראוי כי הממשלה תימנע מלאשר את ההצעה בניגוד להמלצת הוועדה, וזאת מהטעמים שתמציתם להלן:

א.    בהתאם לסעיף 12 לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959, קבעה הממשלה תנאי כשירות לכהונת מנכ"ל במשרד ממשלתי, וכן מינתה הממשלה ועדה מקצועית בראשות נציב שירות המדינה, לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים לכהונת מנכ"ל במשרד ממשלתי.